1. ÚVOD
Jak je všeobecně známo, půda patří mezi neobnovitelné přírodní zdroje a je nutné ji chránit. Stále další a další zábory volné půdy nejsou trvale udržitelné a proto se v posledních letech stává otázka revitalizace brownfieldů v České republice stále častěji diskutovaným tématem. Za účelem medializace problémů spojených s brownfieldy a podpory jejich revitalizace byly již v České republice realizovány některé pilotní projekty a dílčí analýzy, přičemž tento dokument vychází jak z těchto zdrojů dostupných v České republice, tak ze zdrojů a přístupů k řešení revitalizace brownfieldů realizovaných v zahraničí. Účelem tohoto dokumentu je zanalyzovat existující právní předpisy ve vztahu k revitalizaci brownfieldů a navrhnout rámec případně chybějící právní úpravy, která by mohla podpořit proces jejich revitalizace. Tento dokument byl zpracován na základě platné právní úpravy ke dni 15. listopadu 2005.
2. OBECNĚ O REVITALIZACI BROWNFIELDŮ
Brownfieldy jsou dříve zastavěná území, která jsou v současné době nedostatečně využitá či opuštěná, přičemž mohou být i kontaminovaná. Pokud jde o samotný termín brownfield, nepředpokládáme, že by se v případných nových právních předpisech používalo tohoto anglikanismu. Proto se domníváme, že by bylo vhodné shodnout se na českém ekvivalentu, který by byl v právních předpisech používán. Mezi užívaná označení brownfíeldů patří např. deprimovaná území, podvyužitá území, narušená území nebo narušené plochy. Pro účely tohoto dokumentu však budeme pracovně nadále používat termín „brownfield“. Proces programové revitalizace brownfieldů má za cíl jejich recyklaci, tedy nové využití. Otázky s revitalizací spojené se v zahraničí řeší již několik desetiletí, a to za použití různých ekonomických a administrativně-právních či jejich kombinace. Ekonomické, politické a sociální prostředí každé země je přitom jediněčné a logicky nelze v České republice aplikovat veškeré nástroje revitalizace brownfieldů známé ze zahraničních přístupů. Česká republika se však může ze zahraničních zkušeností poučit a některé z nich přeci jen převzít a využít. V České republice je revitalizace brownfieldů relativně novým tématem. Po roce 1989 došlo k postupné významné změně ve struktuře hospodářství České republiky, jež dala vzniknout mnoha brownfieldům, přičemž rozvoj nových investic, ať už zahraničních či tuzemských, spolu s rozvojem nových obytných sídel zapříčinily výrazné zábory volné, nezastavěné, často kvalitní půdy („greenfieldy“ nebo též zelené plochy) právě pro průmyslové či rezidenční využití. Vzhledem k tomu, že další intenzivní zábor volné půdy je v rozporu s principem udržitelného rozvoje, je třeba nově upravit jak podmínky využití zelených ploch, tak především podpořit znovuvyužití brownfieldů. Účelem těchto opatření je trvalý rozvoj hospodářství a sociální sféry života při zachování přírodního bohatství, mezi něž půda samozřejmě patří. Proces revitalizace brownfieldů není v současnosti v České republice optimální, neboť chybí účinné právní a ekonomické nástroje, jak investice do brownfieldů podpořit a zatraktivnit. Změna, resp. faktický vznik efektivní organizace a řízení revitalizace brownfieldů je jednou z důležitých podmínek řešení tohoto problému. Po právní stránce by bylo možné upravit organizaci, řízení a jednotlivé nástroje podporující revitalizaci rozsáhlými změnami stávajících právních předpisů upravujících různé oblasti práva, nicméně se domníváme, že by bylo vhodné upravit základní aspekty organizace, řízení a jednotlivé nástroje revitalizace brownfíeldů zvláštním zákonem. Je zřejmé, že brownfieldy představují ve své podstatě určitou ucelenou problematiku a v souvislosti s úpravou organizace a řízení revitalizace brownfieldů je navrhováno vytvoření nových právních institutů, které by byly charakteristické či ojedinělé právě pro brownfieldy (např. databáze brownfíeldů, vznik specializovaných agentur na revitalizaci brownfíeldů, apod.). Nebylo by proto vhodné tyto nové instituty zahrnovat do zákonů, které primárně upravují jiné oblasti, ale mohly by být upraveny ve zvláštním zákoně o brownfieldech. V neposlední řadě by se v důsledku samostatné úpravy revitalizace brownfieldů dostalo nepochybně tomuto tématu větší pozornosti a publicity. Přes výše uvedené by však nová úprava revitalizace brownfieldů zasáhla i další právní předpisy, které by s revitalizační činností souvisely. Jedná se především o případnou změnu zákona o obcích, zákona o krajích, některých da?ových zákonů, stavebního zákona, některých zákonů v oblasti životního prostředí, apod.
2.1. Úpravy v zákonech týkajících se brownfieldů
Cílem zvláštní úpravy týkající se brownfieldů by mělo být vytvoření právního rámce, který by upravoval některé vztahy vyplývající ze specifícké problematiky brownfíeldů tak, aby byl umožněn efektivní rozvoj investic do této oblasti nemovitostí. Domníváme se, že problematika brownfieldů je natolik závažná a zárove? komplexní, že nejvhodnějším způsobem pro úpravu vztahů souvisejících s brownfíeldy je v krajních mezích i možnosti vzniku zvláštního zákona. Účelem zákona o brownfíeldech by měla být především (i) efektivní vyhledávání a identifikace brownfieldů, (ii) úprava výkonu státní správy na úseku brownfíeldů, (iii) stanovení podmínek provádění auditu brownfieldů, (iv) úprava vzniku a správy databáze brownfieldů, (v) úprava podmínek a nástrojů revitalizace brownfíeldů, a (v) úprava státního dozoru na úseku brownfíeldů.
2.1.1. Vyhledávání a identifikace brownfieldů
Zákon o brownfíeldech by měl v prvé řadě stanovit základní definici pojmu brownfield. Mezi typické znaky brownfieldu, ze kterých by tato definice měla vycházet, patří:
- a) jedná se o nemovitosti (pozemky nebo stavby);
- b) tyto nemovitosti nejsou užívány vůbec nebo z různých důvodů nedostatečně;
- c) představují potenciální nebo reálné ekologické, estetické, příp. sociální riziko pro své okolí;
- d) u nedostatečně využívaných pozemků/staveb je třeba jejich ekonomickou hodnotu zvýšit změnou využitelnosti / rekonstrukcí.
Brownfíeldy obvykle vznikají v důsledku nezvládnutých tržních restrukturalizačních tlaků v oblastech průmyslu, dopravy, zemědělství či státní správy (např. vojenské správy, bytové správy). Původ brownfieldů však není pro účely definice důležitý. Normativní exaktní definice brownfíeldů formulovaná tak, že zcela jasně a bez pochyb vymezí, které nemovitosti je nutno považovat za brownfíeldy a které ne, je problematická. Každou nemovitost je nutno posuzovat individuálně v souvislosti s jejím minulým a budoucím možným využitím, v souvislosti s vůlí vlastníka(-ů) řešit nepříznivý stav a s ohledem na umístění nemovitosti. V této souvislosti lze uvažovat o tom, že označení určité nemovitosti za brownfield zvláštního typu, které by mohlo přivodit vlastníku dané nemovitosti závažné právní důsledky (o kterých je pojednáno níže), by bylo možné provést pouze správním rozhodnutím, kdy by bylo možné podat proti takovému rozhodnutí opravný prostředek. Při označení určité nemovitosti za brownfield by měl příslušný orgán státní správy postupovat za použití zákonné definice brownfieldu, interpretovat by ji však měl i v kontextu dalších ustanovení zákona o brownfieldech a do budoucna i v souladu s rozhodovací praxí.
2.1.2. Výkon státní správy na úseku brownfíeldů
Orgány státní správy na úseku revitalizace brownfieldů by bylo možné rozdělit na ústřední a regionální. Ústředním orgánem státní správy na úseku revitalizace brownfieldů je nejčastěji navrhován Czechinvest, který by mohl nadále fungovat jako rozvojová agentura. Tento ústřední orgán by vytvářel základní politiku a koncepci revitalizace brownfieldů, koordinoval by ostatní orgány veřejné správy na daném úseku a dále by zajišťoval a rozděloval veřejné prostředky ze státního rozpočtu, případně i z evropských programů na spolufinancování revitalizace konrétních brownfieldů. Regionálními orgány státní správy by se mohly stát krajské a obecní úřady, které by prováděly politiku revitalizace brownfieldů řízenou ústředním orgánem. V pravomoci by především měly vyhledávání nových brownfieldů a jejich dopl?ování do centrální databáze brownfieldů, zajišťování auditu nových brownfieldů, označování určitých brownfieldů za brownfieldy zvláštního typu, řídit priorizaci revitalizace brownfieldů na místní úrovní v souladu s politikou ústředního orgánu, apod. Za tímto účelem by bylo nutné provést též příslušnou úpravu zákona o obcích a zákona o krajích.
2.1.3. Podmínky provádění auditu brownfieldů
Zařazení určité nemovitosti do kategorie brownfieldů by mělo být založeno na identifikaci základních typických znaků brownfieldů, zárove? však nelze opomenout nutnost individuálního posouzení každého jednotlivého případu. Subjekty, kterým by náležela pravomoc brownfieldy vyhledávat a označit je za brownfieldy by mohly být obecní, popř. též krajské orgány státní správy, které mají nejlepší přehled o nemovitostech na svém území a zárove? mají bezprostřední zájem a povinnost pečovat o jeho rozvoj. Při této činnosti by obecní a krajské orgány státní správy mohly též spolupracovat se specializovanými organizacemi působícími na úseku brownfieldů. Po vyhledání konkrétní nemovitosti by bylo nutné provést určitý omezený audit dané nemovitosti, jehož účelem by bylo získání základních informací potřebných pro rozhodnutí, zda se jedná o brownfield. Pokud by výsledek takového auditu vedl k označení nemovitosti za brownfield, následovalo by jeho zatřídění dle předem daných kategorií. Těmito kategoriemi by mohly být především následující:
- a) brownfield je/není kontaminován;
- b) brownfield je/není dobře umístěn, a to po vyhodnocení různých hledisek jako např. dopravní dostupnost vůči pozemním komunikacím a železniční síti, umístění ve městě, na jeho okraji či mimo město;
- c) brownfield je/není zastaven nemovitostmi.
Ve výše uvedeném smyslu bylo již navrženo základní třídění brownfieldů na následující typy:
|
Typ 2b
|
Pozemky, které pravděpodobně nejsou kontaminovány (nebo jsou jen lehce kontaminovány), nejsou dobře umístěny a je na nich velký počet budov.
|
|
Typ 3a
|
Pozemky, které jsou pravděpodobně velmi kontaminované, jsou dobře umístěné a je na nich jen málo budov nebo budovy žádné.
|
|
Typ 3b
|
Pozemky, které jsou pravděpodobně velmi kontaminované, jsou dobře umístěné a je na nich velký počet opuštěných budov.
|
|
Typ 4a
|
Pozemky, které jsou pravděpodobně velmi kontaminované, nejsou dobře umístěné a je na nich jen málo budov nebo budovy žádné.
|
|
Typ 4b
|
Pozemky, které jsou pravděpodobně velmi kontaminované, nejsou dobře umístěné a je na nich velký počet opuštěných budov.
|
|
Typ 5
|
Lokality, které nemohou být zařazeny do žádné z výše uvedených kategorií, protože není známo jejich dřívější využití nebo spadají mimo hlavní zvažovaná využití.
|
Konkrétní brownfieldy by bylo vhodné charakterizovat i dle dalších kritérií, přičemž detailnější popis brownfieldů by byl zdrojem informací pro volbu nejefektivnějšího postupu při jejich revitalizaci. Jedná se zejména o:
- a) popis původu brownfieldu (průmyslové, bytové, zemědělské brownfieldy);
- b) v obdobném rámci určení možností jeho dalšího využití;
- c) celková plocha brownfieldu;
- d) počet vlastníků brownfieldu;
- e) popis infastruktury u dotčeného brownfieldu (voda, plyn, elektřina);
- f) hrubý odhad nákladů na odstranění existující či hrozící ekologické újmy;
- g) stručný popis stavu budov na brownfieldu.
Zákon by měl obcím stanovit povinnost zajišťovat evidenci a třídění brownfieldů, neboť řádný výkon těchto povinností je důležitý pro jejich efektivní revitalizaci. Brownfieldy jsou různého typu a intenzity ovlivnění nebo ohrožení okolního prostředí. Nabízí se tak možnost vytvořit zvláštní kategorii „zvlášť závažných brownfieldů“, kdy zařazení nemovitostí do této kategorie by mělo pro vlastníka dotčené nemovitosti značné právní důsledky. S odkazem na rozdělení brownfieldů v tabulce výše by mohly být za „zvlášť závažné brownfieldy“ označeny brownfieldy např. typu 4a nebo 4b, kdy jsou pozemky velmi kontaminované a nejsou dobře umístěné. V těchto případech se jedná o ty nemovitosti, které znamenají přímé ohrožení životního prostředí a kde existuje zvlášť intenzivní zájem na co nejrychlejší regeneraci. Mohlo by se však jednat i o jinak vymezené typy brownfieldů. Důsledkem zařazení určité nemovitosti do této kategorie brownfieldů by však bylo, že by dotčená nemovitost podléhala určitému přísnějšímu či přednostnímu režimu. Přísnější režim by mohl spočívat např. v navýšení daně z nemovitosti, povinnosti provést podrobnější ekologický audit, právu povinného odkupu, apod. Pokud jde o předností režim, tento by se mohl projevit např. v priorizaci revitalizace dotčeného brownfieldu, přednostní podpoře veřejnými prostředky, navýšením podílu veřejných prostředků při revitalizaci brownfieldu, apod. Protože by zařazení určité nemovitosti do kategorie zvlášť závažných brownfieldů mělo uvedené navrhované právní důsledky, domníváme se, že by taková zařazení měla být prováděna formou správního rozhodnutí, přičemž vlastník dotčené nemovitosti by měl mít právo podat proti takovému rozhodnutí opravný prostředek. S ohledem na strukturu veřejné správy by v případě rozhodovací pravomoci obcí vykonávané v samostatné působnosti připadal v úvahu jako odvolací orgán nadřízený orgán kraje.
2.1.4. Úprava vzniku a správy databáze brownfieldů
Důležitým zdrojem informací týkající se brownfieldů v České republice by měla být jejich centrální evidence. Databáze by plnila informační funkci ohledně jednotlivých brownfieldů, neboť by obsahovala i jejich charakteristiky uvedené výše v bodě 2.1.3. Databáze by však udávala informace i o celkovém počtu brownfieldů v České republice, v jednotlivých krajích a obcích. Z údajů obsažených v databázi by bylo možné vyčíst důležité informace, na základě nichž by mohl ústřední orgán rozhodovat o koncepci revitalizace brownfieldů, navrhnout adekvátní opatření k revitalizaci a nastavit priorizaci dotací. Databáze by měla být rozdělena do několika stup?ů, kdy v prvním (nejobecnějším) stupni by měly být zahrnuty všechny brownfieldy nad určitou stanovenou výměru. Ve druhém a třetím stupni by databáze obsahovala podrobnější data k vybraným, z hlediska regenerace nejperspektivnějším brownfíeldům. Takto vytvořená databáze by měla sloužit jako centrální databáze brownfieldů zahrnující brownfieldy v celé České republice. Tato databáze by měla být spravována a kontrolována ústředním orgánem státní správy na úseku brownfieldů, avšak přístup k vyhodnocování informací v ní obsažených by měl mít co nejširší okruh subjektů. Pokud jde o oprávnění dopl?ovat nové údaje do takové databáze, měly by ho mít obce a kraje. Právě obce a kraje jsou nejlépe seznámeny s jejich územím a jsou tak nejlépe schopny monitorovat vznik nových narušených území. Pro zachování jednoty posuzování a výkladu, zda se v konkrétním případě jedná o brownfield, lze však navrhnout, aby označení určité nemovitosti za brownfield a jeho zápis do databáze prováděly krajské orgány, přičemž podrobnější popis k již zapsanému brownfieldu by již mohly dopisovat orgány obecní. V rámci projektu Phare již byla Czechinvestem vytvořena pilotní databáze brownfieldů pro kraj Ústecký a Moravskoslezský, která může být podkladem pro centrální databázi. Další databáze brownfieldů vznikla i z podnětu Ministerstva pro místní rozvoj mapující brownfieldy ve Středočeském kraji. Jakmile bude přijata metodologie databáze, bylo by vhodné informace z již existujících dílčích databází sjednotit a zahrnout je do jednotné ústřední databáze. Úprava vzniku databáze, podmínky její správy a vymezení oprávnění orgánů státní správy aktualizovat údaje v ní obsažených by měla být provedena ve zvláštním zákoně o brownfieldech, avšak pravděpodobně by se změny nevyhly ani zákonu o obcích a zákonu o krajích.
2.1.5. Podmínky a nástroje revitalizace brownfíeldů
Cesty vedoucí k revitalizaci brownfieldů vedou různými směry a za použití různých nástrojů. Obecně je lze rozdělit na (i) ekonomické nebo-li protržní a (ii) administrativně-právní. Nevýhody využití brownfieldů oproti využití zelených ploch jsou všeobecně známy a proto bude pravděpodobně nutné vedle nástrojů na podporu využití brownfieldů a jejich protěžování na trhu též zvolit některé nástroje k omezení využívání právě zelených ploch. Zákon o brownfieldech by měl obsahovat komplexní přehled těchto nástrojů a v případech, kdy některé tyto nástroje bude ze systematického hlediska vhodnější upravit v jiných právních předpisech, zákon o brownfieldech by mohl obsahovat odkaz na takový jiný právní předpis, kde budou dané nástroje implementovány. O nejčastěji navrhovaných nástrojích podporujících revitalizaci brownfieldů je pojednáno níže pod bodem 3.
2.1.6. Státní dozor na úseku brownfíeldů
Pokud jde o výkon státního dozoru nad tím, jak by fyzické a právnické osoby dodržovali povinnosti stanovené zákonem o brownfieldech, tento by mohla vykonávat Česká inspekce životního prostředí skrze své ústřední a oblastní orgány.
3. NÁSTROJE REVITALIZACE BROWNFIELDŮ
Revitalizace brownfieldů je řízeným procesem, který má za cíl nové využití již dříve využívaných ploch a ochranu ploch zelených. Součástí takového řízeného procesu je i využití nástrojů různých podob. V obecné rovině by hlavním nástrojem revitalizace brownfieldů bylo přijetí a aplikace zvláštního zákona o brownfieldech. V užším smyslu slova lze pak za nástroje revitalizace brownfieldů považovat konkrétní nástroje, které by byly upraveny v tomto zvláštním zákoně o brownfieldech a též v dalších právních předpisech. Předpoklady pro úspěšnou revitalizaci brownfieldů jsou mimo jiné jejich atraktivní umístění, dobré možnosti jejich využití pro záměr investora, zkušený a schopný investor, ale i zájem veřejnosti o revitalizaci místních brownfieldů, apod. Tyto charakteristiky či skutečnosti jsou více méně dané v konkrétních případech brownfieldů a nelze je vůbec nebo výrazněji ovlivnit. Vedle toho však stojí nástroje, jejichž použitím lze dopomoci k revitalizaci i těch brownfieldů, které by samy o sobě na trhu nemovitostí neobstály. Tyto nástroje můžeme rozdělit na ekonomické a administrativně-právní.
3.1. Ekonomické nástroje revitalizace brownfieldů
Ekonomické nástroje revitalizace brownfieldů mají jasný protržní charakter a motivem cílových subjektů k určitému jednání má být ekonomická výhodnost či nevýhodnost. Ve vztahu k problematice brownfieldů lze obecně shrnout, že účelem uplatnění ekonomických nástrojů je zdražení záboru zelených ploch na jedné straně a zlevnění, resp. finanční podpora při revitalizačních činnostech a novém využívání brownfieldů. Zvláštní podskupinou v rámci ekonomických nástrojů je pak navrhované zvýšení daně z nemovitosti u brownfieldů, resp. u některých jejich typů, které má za cíl ekonomickou nevýhodností donutit pasivního vlastníka k zahájení revitalizační činnosti nebo k prodeji dotčené nemovitosti jinému subjektu.
3.1.1. Přímé intervence z veřejných rozpočtů (dotace) - obce, kraje, jiné státní a EU fondy
Dotace z veřejných rozpočtů mají v procesu revitalizace jednu z nejzásadnějších rolí. Dotace jsou především nutné k financování nákladové mezery, která může představovat potřebu odstranění kontaminace, odstranění narušených budov z pozemku a jiná sanační opatření. Z pohledu právní úpravy je potřebné stanovit pravidla pro udělování dotací v rámci celého komplexního řešení revitalizace brownfieldů a určit odpovědný orgán za rozdělování dotací.
3.1.2. Zvýšená da? z nemovitosti u brownfieldů či u některých jejich typů
Zvýšená da? z nemovitosti u brownfieldů nebo u některých jejich typů je navrhována jako ekonomický nástroj revitalizace. Účelem tohoto nástroje je přimět pasivního vlastníka dotčené nemovitosti k akci, a to k řešení existujícího deprimovaného stavu nemovitosti. Takovým podnětem k akci by mělo být právě vyšší zdanění, přičemž by se v podstatě jednalo o určité „sankční“ zpoplatnění existujícího deprimovaného stavu nemovitosti v kombinaci s pasivitou vlastníka. Žádoucím výsledkem by pak mohlo být jak zahájení revitalizace dané nemovitosti jejím vlastníkem, tak její případný převod na jiný subjekt. Pokud jde o dopady uplatnění zvýšené daně z nemovitosti, je otázkou, zda by se v případě převodu nemovitosti vyšší zdanění mělo uplat?ovat i na nového vlastníka. Domníváme se však, že toto zdanění by se tak uplat?ovat mělo, neboť v opačném případě by bylo možné vyvázat se z vyššího zdanění účelovým převodem nemovitosti mezi spřízněnými subjekty. Nevýhodnost koupě nemovitosti s takto zvýšenou daní z nemovitosti by pak mohla být při jejím převodu na jiný subjekt eliminována jednoduše zohledněním zvýšené daně v kupní ceně dotčené nemovitosti. Problém by však vyvstal tehdy, nebylo-li by možné vyšší da? z nemovitosti v kupní ceně zohlednit, a to pokud by dotčená nemovitost vzhledem ke své (ne)atraktivitě a kontaminaci měla zápornou hodnotu. V takovém případě by zcela jistě nebylo možné najít kupce, přičemž se domníváme, že možnosti donucení pasivního vlastníka dotčené nemovitosti k nápravě deprimovaného stavu vedou skrze uplat?ování principu posloupnosti odpovědnosti za odstranění kontaminace, o kterém je pojednáno níže v bodě 3.2.1, tedy uplat?ování odpovědnosti u původce kontaminace, poté u vlastníka nemovitosti a nakonec u státu. V daném případě by se tedy jednalo o uplat?ování odpovědnosti vlastníka nemovitosti, přičemž skutečnost, že v daném případě není vlastník původcem kontaminace by byla zohledněna spoluúčastí veřejných prostředků na jejím odstranění. Jelikož by v tomto případě byla participace veřejných prostředků na jedné straně a povinnost platit zvýšenou da? z nemovitosti na straně druhé kontraproduktivní, pro případy deprimovaných nemovitostí se zápornou hodnotou by bylo vhodné stanovit při navrhovaném zvýšení daně z nemovitosti výjimku. Otázkou zůstává, zda by se vyšší da? z nemovitosti uplat?ovala u všech nemovitostí označených jako brownfield, nebo jen u některých závažnějších typů. Odpověď na tuto otázku má své významné praktické důsledky, neboť pokud by se zvýšená da? uplat?ovala u všech brownfieldů, pak by označení určité nemovitosti za brownfield mělo za následek i automatické zvýšení daně z nemovitosti. Pro tento závažný právní důsledek označení nemovitosti za brownfield by bylo nepochybně nutné, aby označení nemovitosti za brownfield bylo prováděno formou správního rozhodnutí orgánem k tomu pověřeným, s možností vlastníka nemovitosti podat opravný prostředek proti takovému rozhodnutí. Výše uvedený postup by však kladl neúměrné nároky na orgány státní správy pověřené rozhodováním o brownfieldech, neboť dle odhadu provedeného na základě již provedeného sběru dat ve dvou krajích České republiky se odhaduje, že celkový počet brownfieldů v České republice je 6.000 až 12.000. Vhodnější by proto bylo aplikovat tento nástroj pouze na omezené typy brownfieldů, přičemž by se mohlo jednat pouze o zvlášť závažné brownfieldy nebo jinak zúženě definované typy brownfieldů, jako např. na brownfieldy v zastavěných částech obcí, pozemků vymezených územními plány k zastavění a pozemků mimo zastavěná území využívaných pro účely dobývání nerostů. Výnos z navýšení zdanění nemovitostí by měl být účelově určen na investice do podpory revitalizace brownfieldů, příp. ke krytí nákladů odstra?ování kontaminace na brownfíeldech. Zvýšení daně z nemovitosti jako nový ekonomický nástroj podporující revitalizaci brownfíeldů by mohl být upraven příslušnou novelou zákona č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí.
3.1.3. Vyšší odvody za zábory nenarušených ploch „greenfield“ da?
Zemědělský půdní fond je základním přírodním bohatstvím, nenahraditelným výrobním prostředkem umož?ujícím zemědělskou výrobu a je jednou z hlavních složek životního prostředí. Činnosti, kterými je mimo jiné zajišťována ochrana a zlepšení životního prostředí jsou ochrana zemědělského půdního fondu, jeho zvelebování a racionální využívání. Příčiny ochrany zemědělského půdního fondu spočívají jednak v ohrožování a zhoršování kvality úrodné vrstvy půdy, jednak v ubývání celkové plochy zemědělských pozemků. Závažné důsledky přinášejí především nevratné zábory půdy pro průmyslové či rezidenční využití, neboť u těchto pozemků dochází většinou k trvalé ztrátě jejich ekologických funkcí. Cílem ochrany zemědělského půdního fondu je proto mimo jiné:
- - snížení úbytku zemědělské půdy na nezbytné minimum a situovat je do míst, kde mohou mít méně závažný dopad na životní prostředí;
- - vytvoření předpokladů pro návratnost dočasně od?atých nebo dočasně nevyužívaných zemědělských pozeků k zemědělské výrobě; a
- - předcházení zněčisťování a odstra?ování zněčištění půdy.
Zásady ochrany zemědělského půdního fondu jsou stanoveny v § 4 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu. Pro nezemědělské účely je tak nutno použít především nezemědělskou půdu, zejména nezastavěné a nedostatečně využité pozemky v současně zastavěném území obce nebo na nezastavěných plochách stavebních pozemků staveb mimo toto území, stavební proluky a plochy získané zbořením přežilých budov a zařízení. Musí-li však v nezbytných případech dojít k odnětí zemědělského půdního fondu, je nutné zejména:
- - co nejméně narušovat organizaci zemědělského půdního fondu, hydrologické a odtokové poměry v území a síť zemědělských účelových komunikací;
- - odnímat jen nejnutnější plochu zemědělského půdního fondu;
- - při umisťování směrových a liniových staveb co nejméně ztěžovat obhospodařovávání zemědělského půdního fondu; a
- - po ukončení povolení nezemědělské činnosti neprodleně provést takovou terénní úpravu, aby dotčená půda mohla být rekultivována podle schváleného plánu.
Ochrana rozlohy zemědělského půdního fondu spočívá ve výše uvedeném stanovení zásad k použití této půdy pro jiné účely, ale též v souhlasu s odnětím a v odvodech za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu. Jedním z žádoucích výsledků případné nové úpravy revitalizace brownfieldů je snížení nových záborů zemědělské půdy a využívání této půdy pro průmyslové a rezidenční využití. Ačkoliv je zřejmé, že k dalším záborům půdy bude v určité míře nadále docházet, dalším z navrhovaných protržních nebo-li ekonomických nástrojů, které by měly zmírnit tempo zabírání půdy, je zvýšení odvodů za odnětí půdy. Odvody za odnětí jsou založeny na principu, že ten, v jehož zájmu se ze zemědělského půdního fondu půda odnímá, je za to povinen zaplatit určitou finanční kompenzaci, čili odvod ve výši stanovené podle přílohy zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. Výši odvodu stanovuje orgán ochrany zemědělského půdního fondu podle kritérií uvedených v příloze zákona, přičemž odvod je ze 40% příjmem obce a ze 60% příjmem Státního fondu životního prostředí České republiky. Finanční prostředky získané z odvodů slouží potřebám ochrany životního prostředí, a to i v části odvodů, které jsou příjmem obce. Zvýšení odvodů za odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu by přineslo více těchto prostředků, přičemž částka navíc vybraná po zvýšení odvodů by mohla být účelově vázaná na podporu revitalizace brownfieldů. Cílem navrhovaného zvýšení odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu je evidentně jednak ekonomicky znevýhodnit zábor dalších zelených ploch ze zemědělského půdního fondu, což by mohlo ideálně vést i rozhodnutí investora využít brownfieldy, a jednak získání prostředků pro potřeby ochrany životního prostředí. Navrhované zvýšení odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu jakožto další nástroj podporující revitalizaci brownfieldů by bylo možné provést přijetím příslušné novely zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, resp. jeho přílohy. Někdy je v souvislosti se znevýhodněním záboru zelených ploch navrhováno i uplatnění nové, tzv. greenfield daně. Účelem této greenfield daně by bylo obdobně jako v případě zvýšení odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu primárně ekonomicky motivovat žadatele o volnou půdu, aby omezil své požadavky na zábor volné půdy na nezbytnou potřebu, a sekundárně získat prostředky pro potřeby ochrany životního prostředí. V tomto případě by se jednalo o zcela nový druh daně a proto by musela být v právních předpisech zvlášť nově upravena. Dle čl. 11 odst. 5 Ústavy lze daně a poplatky ukládat jen na základě zákona a proto by nová úprava takové daně musela být stanovena zákonem.
3.1.4. Zvýhodnění odpisů nákladů na činnosti související s vytvářeným podmínek pro další využití brownfieldů
V zahraničí již osvědčeným nástrojem revitalizace brownfieldů ekonomického charakteru je zvýhodnění odpisů nákladů na činnosti související s vytvářením podmínek pro další využití brownfieldů, včetně nákladů na odstranění ekologické újmy na dotčené nemovitosti. Zvýhodnění odpisů nákladů na činnosti související s reviatlizací brownfieldů by mohlo být implementováno přijetím příslušné novely zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů.
3.1.5. Omezení podpory využití zelených ploch
Jakkoliv je nyní nejasné, zda i v blízké budoucnosti bude možné využít investičních pobídek dle zákona č. 72/2000 Sb., o investičních pobídkách, současný stav je takový, že tyto investiční pobídky v případě investic realizovaných na zelených plochách nadále rozevírají nůžky mezi ekonomickými výhodami zelených ploch na jedné straně a ekonomickými nevýhodami brownfieldů na straně druhé a dochází tak uměle ke zvyšování nákladové mezery. Z pohledu revitalizace brownfieldů je proto důležité, aby jakékoliv veřejné prostředky a úlevy byly směřovány nikoliv do podpory investic na zelených plochách, které jsou pro investory sami o sobě atraktivní, ale do investic realizovaných na brownfieldech. Cílem této politiky jakožto dalšího nástroje revitalizace brownfieldů je omezení dotací z veřejných rozpočtů na záměry mimo brownfieldy, tj. přijetí takových změn, které by vyloučily využívání veřejných rozpočtů na opatření, která prohlubují nevýhody využívání narušených ploch oproti využívání zelených ploch.
3.2. Administrativně-právní a jiné právní nástroje revitalizace brownfieldů
Další skupinou nástrojů na podporu nového využití brownfieldů jsou nástroje administrativně-právní. Jde o nástroje ve formě povolení, souhlasů, plánování, úpravy právní odpovědnosti za určitý stav a její důsledné uplat?ování orgány státní správy, apod.
3.2.1. Důsledné uplat?ování odpovědnosti za ekologickou újmu
Za brownfieldy se nepovažují jen ty deprimované nemovitosti, které jsou zárove? kontaminovány nebo kde by hrozila ekologická újma. Nicméně ty brownfieldy, u nichž kontaminace zjištěna byla, jsou závažným problémem, který zpravidla zasahuje i do okolí a který je nutné neprodleně řešit. Jednou z chrakteristik brownfieldů je to, že vlastník dané nemovitosti je neaktivní nebo není znám, což ve spojení s existencí ekologické újmy vede k otázce, jak zajistit nápravu takové ekologické újmy, kdo ji je povinen odstranit a hradit náklady na takové odstranění. Pokud jde o ochranu životního prostředí, v právním řádu České republiky je zakotvena základní prevenční povinnost v čl. 35 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Podle tohoto ustanovení nikdo nesmí při výkonu svých práv ohrožovat ani poškozovat životní prostředí, přírodní zdroje, druhové bohatství přírody nad míru stanovenou zákonem. V obdobném duchu dále stanoví čl. 11 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, že vlastnictví zavazuje, přičemž nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy; jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem. Pokud jde o charakter újmy, která může být na životním prostředí způsobena, tato újma může být jak materiální, tak i nemateriální (např. narušení ekosystému, vymizení rostlinného či živočišného druhu, apod.). V případech způsobené materiální újmy (škody) by bylo možné použít ustanovení o odpovědnosti za škodu podle občanského zákoníku, nicméně tato ustanovení o odpovědnosti za škodu nelze bez dalšího použít i na újmy nemateriální. Proto zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, zavedl do českého právního řádu termín „ekologická újma“. Touto ekologickou újmou se rozumí ztráta nebo oslabení přirozených funkcí ekosystémů, vznikající poškozením jejich složek nebo narušením vnitřních vazeb a procesů v důsledku lidské činnosti. Ustanovení § 27 téhož zákona pak upravuje odpovědnost za porušení povinností při ochraně životního prostředí. Podle tohoto ustanovení je každý, kdo poškozováním životního prostředí nebo jiným protiprávním jednáním způsobil ekologickou újmu, povinen obnovit přirození funkce narušeného ekosystému nebo jeho části. Není-li to možné nebo z vážných důvodů účelné je povinen ekologickou újmu nahradit jiným způsobem (náhradní plnění); není-li to možné, je povinen nahradit tuto újmu v penězích, přičemž oprávněným ze způsobené ekologické újmy je stát. Zákon dále stanoví, že není-li v § 27 odst. 1 – 3 stanoveno jinak, pro ekologickou újmu se použijí obecné předpisy o odpovědnosti za škodu a o náhradě škody. Ačkoliv zákon tak v celku jasně implementoval odpovědnost původce ekologické újmy, uvedená úprava není v tomto zákoně dále rozvinuta a chybí tak způsob stanovení rozsahu ekologické újmy a úprava uplat?ování její nápravy. Zákon sice odkazuje na další zákony zvlášť upravující ochranu jednotlivých složek životního prostředí, avšak tyto samostatné úpravy jsou nejednotné a v některých úprava nápravy ekologické újmy dokonce chybí. Je tedy nezbytné principy ochrany všech složek životního prostředí sjednotit a zavést jednotný princip právní odpovědnosti za nápravu ekologické újmy v pořadí (i) původce, (ii) vlastník nemovitosti a (iii) stát. Zatímco princip odpovědnosti původce jako obecný právní princip a stejně tak princip odpovědnosti – garance státu za stav životního prostředí jsou zřejmé, je třeba založit sekundární odpovědnost vlastníka za ochranu jeho majetku ve vztahu k péči o stav životního prstředí. Stanovení povinnosti vlastníka provést nápravná opatření je důležité i proto, aby prostředky získané za náhradu škody nevyužil na účely jiné, čímž se zajišťuje účelová vázanost těchto prostředků. Pokud jde o staré škody a zátěže na životním prostředí, kdy původce často není znám nebo již právně neexistuje, podle výše uvedené posloupnosti subjektů povinných k nápravě ekologické újmy by měla nastupovat především odpovědnost vlastníka kontaminovaného pozemku. Vzhledem k tomu však, že se tento vlastník na takové historické škodě nijak nepodílel a náklady spojené s odstraněním kontaminace by pro něho znamenaly nadměrné finanční zatížení, je nutné, aby se na nápravě podílel i stát. Ve vztahu k brownfieldům je důležité, aby byl uvedený princip v právních předpisech podrobně upraven a následně uplat?ován, neboť může významně přispět k revitalizaci kontaminovaných brownfieldů. V případech historických škod je pak nutná a též spravedlivá spoluúčast veřejných prostředků při jejich odstra?ování. Bez této spoluúčasti státu, resp. veřejných prostředků si lze jen obtížně představit vynucování sekundární odpovědnosti vlastníka nemovitosti za škodu, kterou nezpůsobil.
3.2.2. Analýza územně plánovacích procesů a regionálního rozvoje
Základním nástrojem pro usměr?ování způsobu využívání území je zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, a dále pak vyhláška č. 131/1998 Sb., o územněplánovacích podkladech a územněplánovací dokumentaci a vyhláška č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona. Podle úvodního ustanovení stavebního zákona územní plánování soustavně a komplexně řeší funkční využití území, stanoví zásady jeho roganizace a věcně a časově koordinuje výstavbu a jiné činnosti ovliv?ující rozvoj území. Dále pak vytváří předpoklady k zabezpečení trvalého souladu všech přírodních, civilizačních a kulturních hodnot v území, zejména se zřetelem na péči o životním prostředí a ochraně jeho hlavních složek – půdy, vody a ovzduší. Výsledkem posouzení ekonomických, ekologických a sociálních aspektů je pak územně plánovací dokumentace, která v procesu územního plánování vymezuje způsob racionálního využití území. V hodnocení výsledku naplánování uvedené proklamace v zásadě panuje shoda, a to že současný stav organizace využívání území dikci zákona neodpovídá a je dlouhodobě neudržitelný. Stav dokumentuje i skutečnost, že ve většině případů není znám ani rozsah narušených a nedostatečně využívaných ploch v rámci územních celků řešených územními plány, přes to, že by tyto informace měly být základem územně plánovacího procesu, tj. racionálního rozhodování o využívání území. Předpoklad pro územní plánování, totiž že vychází ze spolehlivých informací o stavu určitého území a především ze znalosti stavu životního prostředí, tak není naplněn. V současné době se navrhuje nový stavební zákon, který obsahuje ve vztahu k revitalizaci brownfieldů některé pozitivní prvky. Nově definuje úkol pro územní plánování vytvářet předpoklady pro racionální uspořádání území a pro hospodárné využívání zastavěného území, včetně jeho obnovy a znovuvyužití a dále též obsahuje soubor opatření k řešení regulačních plánů pro přestavbové plochy. Přes tyto pozitivní prvky by bylo dále žádoucí ve stavebním zákoně zakotvit:
- povinnost orgánů územního plánování stanovit při rozhodování o využití pozemků povinnost uvést pozemky do nerizikového stavu při ukončení jejich užívání pro povolené účely a též vymezit rozsah nerizikového stavu v konkrétním rozhodnutí orgánu územního plánování; a
- povinnost prokazování žadatele o nenarušené plochy, že není možné pro jeho investici využít některý z brownfieldů.
Územní plánování je nastaveno tak, aby se prosadily především ty zájmy, které jsou prospěšné pro společnost jako celek. Přesto, že nelze vyloučit i prosazení individuálních zájmů, veřejné zájmy by se vždy měly při územním plánování prosadit. Jedním z nejdůležitějších veřejných zájmů je nepochybně ochrana životního prostředí a nejen z tohoto důvodu se na pořizování územních plánů podílí i orgány státní správy, kterým zákony svěřují ochranu jednotlivých veřejných zájmů (dotčené orgány státní správy). Stanoviska těchto dotčených orgánů státní správy, o jejichž sdělení musí být pořizovatelem územního plánu v procesu územního plánování několikrát požádány, jsou pro pořizovatele závazná včetně případných podmínek, na něž tyto orgány svá kladná stanoviska váží. V této souvislosti se pak ve vztahu k revitalizaci brownfieldů nabízí, aby byly mezi tyto dotčené orgány státní správy zařazeny i ty orgány státní správy či organizace, která by dle navrhovaného zákona o brownfieldech soustavně působily na úseku revitalizace brownfieldů.
3.2.3. Vyvlastnění brownfieldů
Jedním z nejradikálnějších nástrojů, který je často ve spojení s revitalizací brownfieldů diskutován, je možnost vyvlastění brownfieldů. Jde o nejzávažnější zásah do vlastnického práva, které je chráněno čl. 11 Ústavy. Podle ustanovení čl. 11 odst. 4 je však vyvlastnění či nucené omezení vlastnického práva možné, a to ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu. Vyvlastnění přichází tudíž v úvahu tehdy, jestliže zájem na dosažení určitého účelu převažuje nad zachováním dosavadních práv vyvlast?ovaného. Také zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, v § 128 odst. 2 stanoví, že věc lze vyvlastnit nebo vlastnické právo omezit ve veřejném zájmu, nelze-li dosáhnout účelu jinak, a to na základě zákona, jen pro tento účel a za náhradu. Vyvlastnění je dále blíže upraveno zákonem č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu v § 108, dle kterého lze pozemky, stavby a práva k nim, potřebné pro uskutečnění staveb nebo opatření ve veřejném zájmu, vyvlastnit nebo vlastnická práva k pozemkům a stavbám omezit rozhodnutím stavebního úřadu pro:
- veřejně prospěšné stavby podle schválené územně plánovací dokumentace;
- veřejně prospěšné stavby podle schválené územně plánovací dokumentace;
- vytvoření hygienických, bezpečnostních a jiných ochranných pásem a chráněných území a pro zajištění podmínek jejich ochrany;
- provedení asanace sídelního útvaru nebo jeho asanačních úprav podle schválené územně plánovací dokumentace;
- vytvoření podmínek pro nezbytný přístup k pozemku a stavbě;
- vytvoření podmínek pro umístění nebo řádný provoz zařízení státní pozorovací sítě, kterou se zjišťuje stav životního prostředí;
- účely vymezené zvláštními zákony.
Stavební zákon ani žádný jiný zákon v našem právním řádu veřejný zájem obecně nedefinuje a přestože tak jde o neurčitý právní pojem, ve vyvlast?ovacím řízení musí být veřejný zájem vždy prokázán. Výše uvedené účely vyvlastnění jsou pouze tzv. vyvlast?ovací tituly (jsou uvedeny i v dalších zvláštních zákonech), které neznamenají, že v těchto případech je veřejný zájem již předjímán. Veřejný zájem stojí vedle vyvlast?ovacích titulů a musí být prokázán v každém konkrétním vyvlast?ovacím řízení dle individuálních okolností. Vyvlastnění smí být provedeno jednak v souladu s cíli a záměry územního plánování, což se zpravidla prokazuje územním rozhodnutím, a dále jen v nezbytném rozsahu. Stavební zákon současně uvádí, že náhradu za vyvlastnění, způsob náhrady, kdo a komu náhradu poskytuje, popř. maximální výši náhrady stanoví zvláštní právní předpis. Bližší právní úpravu náhrady za vyvlastnění v současné době upravuje vyhláška č. 122/1984 Sb., o náhradách při vyvlastnění staveb, pozemků, porostů a práv k nim. Co se týče výše náhrady za vyvlastnění, vyhláška v některých svých ustanoveních odkazuje na platné cenové předpisy. Těmito jsou v současné době zákon č. 151/1997 Sb., o oce?ování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oce?ování majetku), ve spojení s prováděcí vyhláškou č. 540/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Uvedená vyhláška č. 122/1984 Sb. je v důsledku nastalých společenských a ekonomických změn překonaná a v praxi téměř nepoužitelná. Právo k pozemkům a stavbám přechází na navrhovatele právní mocí rozhodnutí o vyvlastnění. Vyvlastněnou nemovitost lze užívat jen k účelům, pro které byla vyvlastněna, přičemž s užíváním nemovitosti k předmětnému účelu musí být započato nejpozději ve stanovené lhůtě. Pokud by v této lhůtě s užíváním vyvlastněných nemovitostí ke stanovenému účelu nebylo započato, stavební úřad na žádost toho, jemuž byla nemovitost vyvlastněna, zruší rozhodnutí o vyvlastnění, a to podle povahy věci zcela nebo zčásti. Vyvlastnění jako možnost řešení revitalizace brownfieldů je navrhováno pouze v případech nejzávažnějších typů brownfieldů, kde lze předpokládat naplnění, resp. prokázání veřejného zájmu. Tato možnost by mohla být upravena formou uvedení nového vyvlast?ovacího titulu např. v navrhovaném zákoně o brownfieldech, což by byl první krok. Druhým a mnohem obtížnějším krokem vedoucím k vyvlastnění brownfieldu by pak bylo prokázání veřejného zájmu, neboť povinnost tento veřejný zájem v každém konkrétním případě by nutně musela být zachována. Ve vztahu k brownfieldům lze předpokládat, že při prokazování veřejného zájmu by se akcentoval především zájem na ochraně životního prostředí, a to s odkazem na čl. 11 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, dle kterého vlastnictví zavazuje, přičemž nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy; jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem. Ačkoliv není explicitně vysloveno k čemu zavazuje, je zřejmé, že obsahem tohoto závazku je povinnost řádně pečovat o předmět vlastnictví. Je třeba však dodat, že uvedený postup, jakým směrem by bylo možné se při prokazování veřejného zájmu ubírat, je pouze hrubým náznakem, přičemž konkrétní řízení je mnohem komplikovanější a jsou při něm posuzovány veškeré okolnosti daného případu. V této souvislosti je též nutné mít na paměti ustanovení § 128 odst. 2 občanského zákoníku, které stanoví, že věc lze vyvlastnit nebo vlastnické právo omezit jen nelze-li dosáhnout účelu jinak. Z výše uvedeného vyplývá, že pokud by mělo být uvažováno o možnosti vyvlastnění brownfieldů, mělo by se jednat především o typy brownfieldů, které jsou kontaminovány nebo jinak ohrožují životní prostředí. Těžko si lze totiž představit vyvlastnění založené na skutečnosti, že věc vlastníka chátrá, neboť mezi výkon vlastnického práva patří nejen s věcí nakládat, ale i s ní nijak nenakládat. Vyvlastnění je často navrhováno i ve vztahu k případům, kdy je vlastnictví určitého brownfieldu rozmělněné mezi větší množství vlastníků. Tato skutečnost nepřispívá k pružnému jednání a rozhodování o řešení narušeného stavu, neboť jejich zájmy se mohou významně lišit a má často za důsledek nečinnost těchto vlastníků. I za těchto okolností je však nutné mít na zřeteli, že veřejný zájem je nutné prokázat v každém případě. Založit prokazovaní na nečinnosti vlastníků nebo na skutečnosti, že vlastnictví dotčeného brownfieldu je rozmělněné, si lze opět obtížně představit. V současné době byl Parlamentu ČR předložen návrh nového stavebního zákona, ze kterého byla úprava vyvlastnění vyjmuta a stala se obsahem návrhu samostatného tzv. vyvlast?ovacího zákona, který by komplexně upravoval institut odnětí a omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě. Návrh nového vyvlast?ovacího zákona, jehož účinnost se navrhuje od 1. ledna 2007, především upravuje následující:
- stanoví podmínky pro vyvlastnění a pro zrušení rozhodnutí o vyvlastnění;
- stanoví, kdy vyvlastnění není přípustné;
- upravuje principy určování náhrady za odnětí nebo omezení vlastnického práva a stanovuje její výše, případně způsob;
- řeší otázky spojené s vypořádáním práv třetích osob, která váznou na předmětu vyvlastnění a náhradu za tato práva, pokud vyvlastněním zaniknou;
- stanoví opatření k zamezení neodůvodněného prodlužování vyvlast?ování a upravuje řízení o vyvlastnění.
Klíčovými otázkami, které bylo třeba podrobit přehodnocení, jsou zejména způsob a výše náhrady za vyvlastnění, vázanost účinků vyvlastnění na poskytnutí náhrady, jakož i specifickou procedurální stránku vyvlast?ovacího řízení. Zásadní změně bylo třeba podrobit stanovení výše náhrady. V současnosti náhrada za vyvlastnění, zjišťovaná podle překonané náhradové vyhlášky a cenového předpisu, mohla být v mnoha případech výrazně odlišná od ceny v místě obvyklé, které by vyvlast?ovaný docílil při smluvním převodu. Obecný princip, že náhrada za vyvlastnění musí být přiměřená a spravedlivá, je nově garantován ustanovením, že určená náhrada musí korespondovat s cenou obvyklou. Tento pojem je běžně užíván a je obsažen v cenových předpisech. Využití obvyklé ceny bude respektovat princip plné náhrady za srovnatelné nemovitosti, popřípadě práva v daném místě a čase. Náhrada se poskytuje v penězích, při přechodu vlastnického práva může být na základě dohody navrhovatele s vyvlast?ovaným poskytnuta i náhrada jiným pozemkem nebo stavbou. Upravuje se také poskytnutí náhrady za omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene nebo za odnětí práva odpovídajícího věcnému břemeni. Za spravedlivé se považuje také poskytnutí náhrady za náklady, které vyvlast?ovanému vzniknou v souvislosti s vyvlastněním. Určitý pozitivní posun ve vztahu k revitalizaci brownfieldů přináší navrhovaná změna vyvlast?ovacích titulů. Zatímco v současné úpravě je jako vyvlast?ovací titul uvedeno „provedení asanace sídelního útvaru nebo jeho asanačních úprav podle schválené územně plánovací dokumentace“, navrhovaná úprava stanovuje tento vyvlast?ovací titul obecněji jako „asanaci (ozdravění) území“. Přes tento pozitivní posun však zůstává nutnost v konkrétním řízení prokázat veřejný zájem.
3.2.4. Věcná břemena, resp. zvláštní zatížení brownfieldu
Pokud jde o brownfieldy, u kterých byla identifikována kontaminace, dalším z navrhovaných nástrojů k jejich revitalizaci je zatížení takové nemovitosti věcným břemenem ve výši nákladů na odstranění závadného stavu zjištěného ekologickým auditem a nákladů na uvedení pozemků po ukončení podnikání do stavu vymezeného orgánem územního plánování nebo stavebním úřadem v rámci povolování aktivit na nich. Obsahem věcných břemen jsou subjektivní práva a subjektivní povinnosti. Subjektivní povinnost vyplývá z vymezení pojmu věcných břemen, jako zákonem uložená míra nutnosti určitého chování, a to povinnosti něco konat, něco strpět nebo se něčeho zdržet. Subjektivní povinnosti odpovídá subjektivní právo, které umož?uje oprávněnému subjektu z věcného břemena vyžadovat určité chování povinného subjektu, případně u některých věcných břemen také určitým způsobem konat, a tak bezprostředně uspokojovat své zájmy. Rozsah práv a povinností, tj. meze obsahu právního vztahu věcného břemena není obecnými právními předpisy limitován a proto je obsah konkrétních věcných břemen stanoven až právní skutečností, jež je právním důvodem jeho vzniku, případně právní normou, vzniká-li věcné břemeno přímo ze zákona. Takto konkrétně vymzený obsah však musí být v souladu s obsahem obecně vymezeným v občanském zákoníku, tedy povinnost zavázaného subjektu musí být ve formě konat, zdržet se nebo strpět. Pokud jde o právo odpovídající věcnému břemeni, musí se jednat o jeho opakující se výkon. Dle judikatury však povaze věcného břemena neodpovídá ani závazek spočívající v omezení dispozic s nemovitostí, např. že vlastník nezcizí dotčenou nemovitost, neboť zde není dán soulad se zakotvenými funkcemi věcných břemen. Účelem výše uvedeného nástroje revitalizace brownfieldů je především zajistit návrat využívané nemovitosti po ukončení zpravidla podnikatelských aktivit vlastníka této nemovitosti do stavu před jejím využitím, který by byl vymezen orgánem územního plánování nebo stavebním úřadem. Vzhledem k tomu, že práva odpovídající věcnému břemeni jakožto věcná práva s převodem nemovitosti nezanikají a navrhovaný vznik věcného břemene by tak nezamezilo vlastníkovi nakládat s jeho nemovitostí. Protože je výše uvedený nástroj navrhován jako věcné právo, lze se domnívat, že cílem je též zajistit, aby měl povinnost odstranit závadný stav nemovitosti nejen její vlastník, ale aby tuto povinnost měl v případě převodu nemovitosti i její nabyvatel. Jak uvádíme výše, v případě práva odpovídajícímu věcnému břemeni se musí jednat o jeho opakující se výkon, což z uvedeného popisu navrhovaného nástroje nevyplývá. Podle tohoto popisu by oprávněným byl stát, který by pravděpodobně měl možnost vynutit odstranění závadného stavu zjištěného ekologickým auditem. Vzhledem k tomu, že by se tak nejednalo o opakovatelný výkon práva, případná implementace tohoto nástroje by mohla být provedena nikoliv ve formě věcného břemena, ale např. jako zvláštní zatížení nemovitosti ve formě věcného práva. Přijetí takového zvláštního zatížení nemovitosti do právního řádu by však znamenalo nejen rozšíření věcných práv, která jsou upravena v občanské zákoníku, ale především závažný zásah do vlastnického práva. Je proto otázkou, zda by nebylo vhodnější vynucovat uvedení pozemků po ukončení podnikání do stavu vymezeného orgánem územního plánování nebo stavebním úřadem v rámci správního řízení včetně případného uplatnění sankcí, a pokud jde o odstranění ekologické újmy, pak vynucováním odpovědnosti za ekologickou újmu jak uvedeno výše v čl. 3.2.1.
3.2.5. Souhlas orgánu státní správy s převodem brownfieldu
V případě tohoto nástroje se navrhuje, aby stát, resp. orgán státní správy udělil před převodem kontaminovaných brownfieldů na jiný subjent souhlas k tomuto převodu. Pokud by souhlas udělen nebyl, převod by nebyl možný. Posuzování toho, zda souhlas bude udělen či nikoliv, by se provádělo především ve vztahu k nabyvateli, kdy by měl být schopen finančně pokrýt odstranění kontaminace. Za tímto účelem by orgán státní správy souhlas uděloval podmíněně, přičemž v individuálních případech by se též podílel veřejnými prostředky na odstranění kontaminace. Pokud by nabyvatel zatížené nemovitosti porušil podmínky souhlasu, taková skutečnost by se neměla projevit na platnosti převodu, avšak zakládala by odpovědnost nabyvatele vůči orgánu státní správy v podobě sankčních opatření. Podmínky souhlasu, resp. povinnosti nabyvatele, by však nadále trvaly.
3.2.6. Prokazování způsobilosti krýt náklady na nápravu škod zjištěných ekologickým auditem v případech převodu brownfieldů
Dalším z diskutovaných nástrojů, který by měl podpořit revitalizaci brownfieldů formou zamezení spekulativních převodů kontaminovaných brownfieldů, je prokazování způsobilosti krýt náklady na nápravu škod zjištěných ekologickým auditem v případě jejich převodu. Účelem tohoto nástroje je nalezení finálního, resp. aktivního vlastníka daných brownfieldů, který by především odstranil ekologickou újmu a následně by danou nemovitost využil. Ačkoliv je tento nástroj též často navrhován, není zcela jasné, v který moment a komu by měl potenciální nabyvatel kontaminované nemovitosti prokazovat svou schopnost krýt potřebné náklady. Uváděný nástroj na první pohled dopadá pouze na potenciálního nabyvatele nemovitosti, přičemž je zřejmé, že pro případ, kdyby nedoložil svou schopnost krýt potřebné náklady, nemělo by k převodu nemovitosti dojít. K převodu nemovitostí především dochází uzavřením písemné smlouvy, přičemž dle § 133 odst. 2 občanského zákoníku se vlastnictví nabývá vkladem do katastru nemovitostí. Pokud by měla být zachována možnost zamezit převodu nemovitosti, bylo by nutné tak učinit ještě před uzavřením písemné smlouvy. Předpokládáme, že potenciální nabyvatel by svou způsobilost krýt náklady na nápravu zjištěných škod prokazoval orgánu státní správy na úseku brownfieldů, přičemž by se za tímto účelem vedlo správní řízení, na jehož konci by bylo vydáno rozhodnutí, zda byla tato způsobilost prokázána. Uvedené řízení by však nutně mělo dopad i na vlastníka nemovitosti, neboť by byl určitým způsobem omezen na svém právu volně nakládat s danou nemovitostí, tedy ji i zcizit, a jednalo by se o určitou formu již známého institutu omezení vlastnického práva. Jak je již uvedeno výše v bodě 3.2.3, dle čl. 11 odst. 4 Ústavy a § 128 odst. 2 občanského zákoníku nucené omezení vlastnického práva možné je, avšak jen ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu. Pokud by měl tedy být uvedený nástroj realizován, musel by být v každém jednotlivém případě prokázán též veřejný zájem, na základě něhož by bylo možné omezit vlastnické právo. S ohledem na principy a ochranu vlastnického práva totiž není možné, aby byla existence veřejného zájmu obecně a priori stanovena u všech případů brownfieldů, které jsou kontaminovány. Poznámkou dodáváme, že v případě kontaminovaných brownfieldů je především problémem neaktivní vlastník. Je tedy otázkou, do jaké míry by případným, i kdyby spekulativním převodem došlo ke zhoršení stavu nemovitosti a její kontaminace. Domníváme se, ža za daných okolností by bylo vhodnější, kdyby se efektivně uplat?oval princip posloupnosti odpovědnosti za nápravu škody, jak je uveden v bodě 3.2.1, tedy odpovědnost původce škody, pokud není znám, pak odpovědnost vlastníka nemovitosti a popřípadě odpovědnost státu. Pokud by se uplatnila odpovědnost vlastníka nemovitosti za historickou škodu, kterou nezpůsobil, na odstranění kontaminace by pak byla nutná spoluúčast veřejných prostředků. Přidělení konkrétní částky veřejných prostředků a jejich čerpání by bylo podmíněno povinností vlastníka nemovitosti jako příjemce těchto veřejných prostředků prokázat způsobilost krýt stanovenou část nákladů na nápravu škod zjištěných ekologickým auditem též z vlastních zdrojů. V takovém případě by bylo nutné stanovit vázanost těchto veřejných prostředků k uvedenému účelu, přičemž tato vázanost by se vztahovala i na předem odsouhlasenou částku ze zdrojů vlastníka nemovitosti. Domníváme se, že pro případ převodu dotčené nemovitosti by bylo žádoucí, aby povinnosti stanovené vlastníkovi nemovitosti v souvislosti s přidělením veřejných prostředků přecházely na případné nabyvatele a aby byl orgán státní správy oprávněn posoudit, zda bude nabyvatel schopen takové povinnosti splnit, včetně povinnosti finančně se spolupodílet na nákladech na odstranění škody. Povinnost prokázat způsobilost krýt náklady na nápravu škod zjištěných ekologickým auditem, podmínky přidělení a čerpání veřejných prostředků by mohla být a stanovení vázanosti veřejných a vlastních zdrojů na nápravu škod zjištěných ekologickým auditem by mohly být upraveny ve zvláštním zákoně o brownfieldech.
3.2.7. Vznik specializovaných společností na úseku brownfieldů
Ze zahraničí je znám další z nástrojů revitalizace brownfieldů, který by bylo vhodnější označit jako důležitý institucionální nástroj. Jedná se o vznik specializovaných revitalizačních organizací zřizovaných za účasti a s podporou veřejných rozpočtů státu nebo municipalit, které garantují celý proces revitalizace brownfieldů od vyhledání vhodných ploch, prosazení vhodného způsobu jejich následného využití do územně plánovací dokumentace, postupný výkup pozemků od většinou rozsáhlého počtu vlastníků, odstranění zátěží a následný jejich odprodej nebo předání ploch pro nové využití. Specializované revitalizační organizace by garantovali, a to pod hrozbou ztráty licence, efektivnost využití prostředků veřejných rozpočtů. Za účelem optimalizace nákladů by tyto organizace mohly revitalizovat především státem vlastněné brownfieldy, nicméně dle stanovené priorizace by též brownfieldy vykupovaly od soukromých vlastníků. Pokud jde o právní úpravu činnosti uvedených specializovaných revitalizačních organizací, tato by byla předmětem zvláštního zákona o brownfieldech.
3.2.8. Pravidelné vyhodnocování vývoje revitalizace brownfieldů
Nástrojem, který má svou důležitou informační hodnotu, je i povinnost pravidelně vyhodnocovat vývoj revitalizace brownfieldů. Tuto povinnost by měl mít ústřední orgán státní správy na úseku brownfieldů, který by pravidelně vyhodnocoval údaje získané především z databáze, kterou by spravoval. Tím by docházelo k medializaci problému a apelování na existenci brownfieldů a proces jejich revitalizace, včetně podpory nabídky již revitalzovaných brownfieldů na trhu.
4. ZÁVĚR
Revitalizace brownfieldů je trvalou činností. Tak jak budou postupem času některé brownfieldy vráceny zpět na trh a využity, budou zcela přirozeně vznikat jiné nové brownfieldy. A protože by mělo být v zájmu společnosti, aby hospodářství fungovalo co nejvíce v souladu s principem trvale udržitelného rozvoje, půda by měla být ochráněna především před takovými zábory, kdy je možné realizovat záměr investora na k tomu vhodném brownfieldu. Tak jako je žádoucí zpřísnění využívání zelených ploch, k revitalizaci brownfieldů je zvlášť potřebná i podpora nového využití brownfieldů. Jejich revitalizace má spousty podob a nástrojů, které se dotýkají využití zelených ploch, brownfieldů, vlastníků brownfieldů či nových investorů. Tyto nástroje mohou být v čase využívány dle aktuální politické, ekonomické a sociální situace, avšak revitalizace brownfieldů a zvýšená ochrana půdy jakožto nenahraditelné složky životního prostředí by měly být obecných zájmem společnosti, a především zájmem všech stran napříč politickým spektrem. Domníváme se, že revitalizace brownfieldů vzhledem ke své komplexnosti a trvalému charakteru vyžaduje samostatnou právní úpravu, a to nejlépe ve formě zvláštního zákona o brownfieldech. Přes tento navrhovaný zvláštní zákon by bylo vhodné, aby ty nástroje, které by bylo možné dle své povahy implementovat do již existujících právních předpisů, byly takto upraveny mimo navrhovaný zvláštní zákon o brownfieldech. Jedná se především o případnou úpravu zákona o obcích, zákona o krajích, zákona o ochraně přírody a krajiny, některých da?ových zákonů, apod.
4.1. Zvláštní zákon o brownfieldech
Účelem zákona o brownfíeldech by měla být především:
- efektivní vyhledávání a identifikace brownfieldů;
- úprava výkonu státní správy na úseku brownfíeldů;
- stanovení podmínek provádění auditu brownfieldů;
- úprava vzniku a správy databáze brownfieldů;
- úprava podmínek a nástrojů revitalizace brownfíeldů; a
- úprava státního dozoru na úseku brownfíeldů.
K samotné revitalizaci brownfieldů by pak mělo přispět přijetí a využívání nástrojů na podporu revitalizace brownfieldů, a to nástrojů ekonomických a nástrojů administrativně-právních. Tyto nástroje by byly upraveny jak v tomto zvláštním zákoně o brownfieldech, tak v dalších již existujících právních předpisech.
4.2. Ekonomické nástroje na podporu revitalizace brownfieldů
Nejvýznamnějšími navrhovanými ekonomickými nástroji na podporu revitalizace brownfieldů jsou zejména:
- přímé intervence z veřejných rozpočtů (dotace);
- zvýšená da? z nemovitosti u brownfieldů či u některých jejich typů;
- vyšší odvody za zábory nenarušených ploch, „greenfield“ da?;
- zvýhodnění odpisů nákladů na činnosti související s vytvářeným podmínek pro další využití brownfieldů;
- omezení podpory využití zelených ploch.
4.3 Administrativně-právní nástroje na podporu revitalizace brownfieldů
Pokud jde o administrativně-právní nástroje na podporu revitalizace brownfieldů, lze navrhnout zejména:
- důsledné uplat?ování odpovědnosti za ekologickou újmu;
- analýza územně plánovacích procesů a regionálního rozvoje;
- vázanost stanovených veřejných a soukromých zdrojů na nápravu ekologických škod;
- vznik specializovaných společností na úseku brownfieldů;
- pravidelné vyhodnocování vývoje revitalizace brownfieldů.
Autor: Havel & Holásek, http://www.havelholasek.cz
